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靠不住的制度——明治宪法下的政治过程
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制度是重要的，但有时制度又是靠不住的，制定制度的人总觉得自己很聪明，或者没有考虑周全，结果走向制度的相反方向，却是始料不及的。
说起来，近代日本仍然是以人治为主，结果政治被莫名其妙的气氛所推动，飘摇在动**的世界局势中。
按照明治宪法的规定，帝国议会“协赞”
立法行为，内阁“辅弼”
行政事务，所有的权限集中在天皇手中。
但天皇是“现人神”
，在政治上免责，几乎不参与现实政治，所以在东京审判中，盟国的法官们为搞清楚实际关系与责任所在很是头疼，甚至有人将近代日本政治称之为“无责任体制”
。
也许制定明治宪法的元老们觉得宪法基础上的政治制度有些问题，因而设置了几个辅助天皇的机构或集团。
首先是元老集团。
所谓元老是指从明治中期到昭和初期主导政局的政界人物，最初享受明治维新元勋待遇，1889年11月天皇下诏对伊藤博文、黑田清隆两人“赐予大臣之礼，以表示元勋待遇”
。
元老既不是基于法律的政府机构，也不是官职名称，只是天皇的政治顾问。
很快增加了山县有朋、井上馨、松方正义、西乡从道、大山岩等元老，大正年间又增加桂太郎、西园寺公望（一说认为也有大隈重信）等，共9名元老。
这些元老逐渐年事已高并去世，到昭和初期仅剩下与藩阀没有关系的西园寺，感到无法承担推荐后续首相的重任，因而在1932年“五一五事件”
犬养毅内阁倒台推荐斋藤实为首相后选人时，征求内大臣、原首相、军方长老的意见。
1934年斋藤实内阁倒台时首次召开重臣会议，所谓重臣是指出席该会议的长老，但没有法律上的任何根据，其影响力也远低于元老。
1940年7月，米内光政内阁辞职时，内大臣木户幸一向天皇建议，在宫中召开原首相、枢密院议长等人参加的重臣会议，与元老协商推荐后任首相人选，但西园寺拒绝参加协商，于是重臣会议的结果诞生了第二届近卫文麿内阁。
两个月后西园寺去世，此后的重臣会议在内大臣主导下进行，自对美开战到战争结束的重要国家政策，名义上天皇均咨询过重臣会议。
1885年，伊藤博文成为首届内阁总理大臣后，专门在内阁外设置管理皇室事务、财政的宫内省，有宫内大臣，但不属内阁管理。
与此同时，为安置太政大臣三条实美专设名誉职务内大臣，负责保管玉玺、国玺、诏敕等宫中文书，另外在天皇身边担任辅助事务。
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