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在清代，边疆少数民族地区通常都以“军府制”
治理。
所谓“军府制”
，一般是设驻防将军一员，主要由满洲亲贵担任，总辖地方军政事务，不理民政，地方民政事务由当地民族上层人士自行治理。
这是从乾隆年间确定下来的制度，到了晚清已是“日久弊生”
，矛盾重重了。
湘军统帅刘锦棠曾收复新疆，对这种制度异常了解，“旧制……**然无存，万难再图规复”
。
1644年，多尔衮严令禁止汉人进入满洲“龙兴之地”
垦殖，这也就是“禁关令”
。
虽然清朝于1692年开始向东北地区派遣八旗及汉军移民，但清初满洲人倾族入关后，东北人口更加稀少。
清朝统治者视东北为“祖宗肇迹兴王之所”
，借口保护“参山珠河之利”
，长期对东北实行封禁政策。
也就是说，当时除了拿到“移民签证”
，一般的汉人是不允许自由去往关外的。
为了严格执行“禁关令”
，从顺治年间开始，清廷不惜代价在东北境内分段修筑了一千多公里名为“柳条边”
的篱笆墙，也称柳条边墙。
至康熙中期，这座篱笆墙才得以完成。
从山海关经开原、新宾至凤城南的柳条边为“老边”
，自开原东北到今吉林市北的为“新边”
。
边墙以东的满洲严禁越界垦殖，边墙以西则作为清朝的同盟者蒙古贵族的驻牧地。
如此封禁造成了东北人口稀薄，最终为俄国对中国东北的蚕食创造了有利条件。
晚清边疆危机日甚，清朝才意识到问题严重，被迫开放禁令，采取“移民实边”
政策。
1861年至1880年陆续开放了吉林围场、阿勒楚喀围场、大凌河牧场等官地和旗地。
光绪八年（1882年），首先在吉林招垦，设立珲春招垦总局，此后又开放了黑龙江地区的土地开垦。
1906年，清廷议定裁撤盛京、宁古塔、黑龙江三将军，改置奉天、吉林、黑龙江三省，设巡抚，并设东三省总督。
这是新辟的“特区”
，所以不少官僚很看重，段芝贵就是其中最为热心者。
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