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结语
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一、清季州县制度变革是近代县制转型的滥觞
清季州县制度变革包含了19世纪后半期的制度调整和20世纪初的体制变革两个互相区别而又联系的阶段。
就区别而言，19世纪后半期的制度变化是在变化了的局势下的应变与调整。
其促进因素，常常是各种内外危机，以及由这些危机所带来的权力结构变化，主要是局部的调整和改革。
而20世纪初则是清王朝自上而下推进的改革，它服从于宪政改革的整体要求，是一场涉及州县体制的全面改革。
就联系而言，20世纪初的改革是在19世纪后半期制度调整的基础上展开的。
如19世纪后半期团练和保甲都强调使用绅士，促使绅士的地位上升，他们先官府一步创办新学堂、警察、地方自治，成为推动州县改革的力量。
19世纪后半期的许多措施，如“化私为公”
的公费改革、设迁善所改良监狱、在州县官的选拔中强调学习考试和实绩考察等，都成为新政中进一步改革的基础和本土资源。
制度的变革是一个延续的过程，原有的调整和改革在提供基础和积累的同时，也会造成困难。
团练保甲的存在、“就地正法”
之制的难以停止、各种州县“外销”
的产生、州县官选任中的违例和变通，都成为进一步改革的阻力，使发生在社会转型之际的州县改制具有自身的特有面貌。
尽管如此，晚清以来的州县制度变革，尤其是预备立宪时期的州县制度改革，却是两千年来中国县制的一次重要转型。
编纂官制大臣载泽等为厘定直省官制事致各省督抚电中云：“亲民之职，古今中外皆所最重，我朝承明制，管官官多，管民官少。
州县以上府道司院层层钤制，而以州县一人萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂致假手幕宾，寄权书役，坏吏治酿祸乱。”
[1]总司核定官制大臣奕劻等在续订直省官制情形折中说：“今使州县各官，不司审判，则尽有余力，以治地方。
又于佐治各员，各畀以相当责任，更次第组织议事董事各会，期如谕旨所云，严防流弊，务通下情者，则其收效之多，或不致如今日之敷衍从事，而自治范围，亦必能渐求恢扩。”
[2]
由此说明，20世纪初预备立宪时期的州县制度改革要解决的问题有三：一是改变“州县一人萃地方百务于其身，又无分曹为佐”
的混沌状况，设置各职能部门和佐治官员，建立科层化的行政部门；二是每省设立各级审判厅，使行政官不司司法，以为司法独立之基础；三是建立府厅州县和城镇乡两级地方自治，“以助官治之不足”
[3]。
在清朝最后短短的五六年中，这几个方面的改革取得了不同的进展：就行政改革而言，劝学所、巡警局在大多数州县建立，劝业所在部分州县建立。
就司法改革而言，各省首县已率先成立地方审判厅或初级审判厅，流徒以下案件开始用罚款取代笞杖，州县监狱改良也在进行之中。
就地方自治而言，相当部分州县的城、镇、乡议事、董事会已告成立，而府厅州县自治也已在部分州县设立。
而伴随着这些改革的进行，州县裁革陋规，建立“公费”
制度并纳入行政预算；在铨选和考核方面停止部选，实行州县官的事实考核，向新的文官制度和考核制度方向迈出了一步。
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